张嘉军 | 立案登记背景下立案庭的定位及其未来走向

张嘉军：郑州大学法学院教授，博士生导师

立案登记制度自2015年5月1日正式实施以来，对于化解“立案难”确实发挥了重要作用，但毋庸置疑的是这一制度的建立与运行给我国立案庭带来了巨大的冲击和挑战。按照十八届四中全会出台的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)要求，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这就意味着，在实行立案登记制度后，对于依法应当由法院受理的案件，都应当“有案必立、有诉必理”，这对立案庭的审查工作提出了更高要求。在实行立案登记背景下，立案庭何去何从问题已经现实地摆在我们的面前，且已经成为我们不得不认真思考的话题。在对这一问题回答之前，必须要搞清楚我国当年为何要设立立案庭？立案庭在中国的司法进程中有何历史功绩？当下中国的立案庭到底肩负有哪些职责功能？大陆法系其他国家或地区立案审查机构的设置又有哪些模式？只有在厘清上述问题之后，方能合理判断并回答立案庭的去留问题。

一、当代中国立案庭出现的缘起及其历史贡献

新中国成立后的民事诉讼程序中并不存在现代意义上专门进行立案审查工作的立案庭。立案庭是在中国法治进程中，伴随着解决“立案难、立案乱”而专门建构的机构。我国之所以在20世纪80年代末开始尝试建立独立的专司立案的立案庭的主要原因就在于当时我国“立审不分”，导致严重的“立案难”和“立案乱”。1997年4月《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》(以下简称《立案暂行规定》)正式出台，标志着我国法院“立审分立”管理模式的最终确立。之后最高人民法院在1998年又进一步提出了“立审分立、审执分立、审监分立”方针。到1999年底我国各法院基本上都建立了独立的立案庭，“立审分立”在我国全面实现和完成。

为解决“立案难”和“立案乱”而建构的专司立案的机构——立案庭，其在解决中国司法实践中出现的乱相以及推进中国的司法进程等方面都作出了应有的历史贡献：

第一，缓解了“立案难”。在立案庭独立从事审查立案后，之前存在的先审后立、不审不立以及抽屉案件等现象逐步消失，“立案难”问题一定程度得以缓解。

第二，优化了法院内部管理。中国从上个世纪80年代中后期开始努力将立案权、监督权、执行权从审判庭剥离，建立专司立案审查职责的立案庭、专司审判监督的审监庭以及专司执行职责的执行庭(局)，这不仅有助于建构职责分明、定位清晰的各个内设职能部门，便于顺畅开展工作，更有助于立案庭、审判庭、审监庭、执行庭(局)之间在权力行使上形成相互制衡，不至于某一部门权力过大。

第三，提升了法院形象。中国的立案庭从登上中国司法大舞台之日起，由一个法院的普通内设机构逐步走向前台，一跃而为中国司法领域的“耀眼明星”，成为法院的窗口单位，成为法院的一张名片。建构具有中国特色的立案庭在提升中国法院的形象方面毋庸置疑地发挥了巨大作用。

二、当代中国立案庭的基本功能

《立案暂行规定》第7条规定了立案庭的主要责任范围：立案、通知当事人预交诉讼费用、案卷移送、一审不予受理案件的审理等。但是笔者在调查中发现，立案庭的工作远不止于此，主要有近20项，诸如立案、诉前调解、诉调对接、送达、公告、收费、诉前保全、材料收转、统计、来诉接待、判后答疑等等。对立案庭的上述工作予以归纳，发现其具有四大功能：

（一）审查过滤功能

我国建立立案庭的出发点在于由立案庭统一对案件的起诉进行审核，并决定是否立案受理，其他业务庭不再从事立案工作。立案庭专门从事立案审查，可以过滤掉一部分不符合受理条件的案件，阻止其进入法院大门。这一功能是立案庭最基本、最原初的功能。具体而言，这一功能又包括两个层面内容：一是审查功能；二是过滤功能。“审查”是前提，“过滤”是目的。

（二）案件分流功能

随着司法实践的发展，立案庭逐步有了案件分流功能。总体而言，立案庭对案件进行分流方式主要有二：一是对内分流，即案件在法院内部进行分流。立案庭首先根据案件的不同性质将案件进行分类，诸如分为小额诉讼、简易诉讼、支付令程序、普通程序等，之后再根据法院内部对案件的分配流程将案件分配给各个业务庭或法官；二是对外分流，即案件由法院向外部分流。立案庭在立案受理前，根据案件的性质，经当事人同意，将案件交给民调组织、保险机构、金融机构或者退休法官等进行调解。

（三）纠纷化解功能

立案庭积极从事调解，在立案受理环节化解纠纷，其功能也由立案审查向纠纷化解延伸。

（四）诉讼服务功能

立案庭为贯彻司法为民、司法便民宗旨，其在继续从事立案审查同时，开始向从事诉讼服务过渡。作为当事人进入法院大门“第一道门槛”的立案庭，现今已经不再仅仅是立案窗口，还是为当事人服务的窗口。从我国立案庭诉讼服务功能的发展历程来看，其历经了由“单一”到“多元”、由“线下”到“线上”、由“平面”到“立体”的发展路径。

三、大陆法系其他国家或地区立案审查机构设置模式

第一种是前置模式。在该种模式下，将接收诉状以及对诉状和诉讼要件的审查都前置于审判阶段，即由具体接收诉状的部门审查。具体而言，法院专设一个固定部门负责接收当事人诉状，并由该部门组织相关人员对诉状的法定格式以及是否缴纳诉讼费用进行审查。对于诉状不适格者要求限期补正，如果逾期未补正者，则驳回起诉。在诉状适格后，法官还要审查原告是否缴纳诉讼费用。对于诉状适格且缴纳诉讼受理费者，如果案件需要进入实体审理，法官再审查其是否符合诉讼要件，不符合者驳回起诉；对于符合诉讼要件者，则将案件移交给审判庭进行审理。大陆法系国家或地区中采取这一模式者不多，其中最为典型的当属我国澳门地区。

第二种是后置模式。该种模式下，接收诉状的部门并不审查诉状以及诉讼要件的适格性，而是后置于审判阶段审查或审理。具体而言，案件起诉到法院后，首先由一固定部门接收诉状，该部门对诉状进行登记后并将其分配给相应的合议庭或独任庭。如果是普通程序的案件，就将案件直接分给合议庭审判长，如果是简易程序的案件，就将案件直接分给独任法官。合议庭审判长或独任庭法官在接到诉状后，又分为两步：第一步，对诉状的格式以及是否缴纳案件受理费进行审查。对于不符合诉状格式要求者，要求其限期补正，对于逾期不补正者，驳回起诉。在审查原告诉状适格后，再审查其是否缴纳案件受理费。第二步，对诉讼要件适格性进行审查。对于诉状适格且缴纳案件受理费者，若案件需要进行实体审理，法官还需要进一步对起诉的诉讼要件进行审查/审理。如果这些都符合法律规定，该案件则可以进入实体审判阶段。对于不符合诉讼要件的案件，则以判决驳回起诉，该案就不能进入实体审理阶段。大陆法系大多数国家或地区都采取这一模式，诸如日本、德国、韩国、我国台湾地区等。

四、我国立案庭的未来走向

(一)我国立案庭的去留：继续保留立案庭

基于上述对我国立案庭的缘起及其历史贡献的梳理与探讨发现，我国立案庭的出现系为解决“立审不分”而导致的“立案难”“立案乱”这一现实需要而建构的。具有中国特色的立案庭在成立后，不仅大大缓解了“立案难”，还实现了法院内部管理的优化，进而还因积极践行司法为民宗旨而大大提升了法院的形象。从历史发展的角度来看，当代中国建构的立案庭对于解决中国司法实践中存在的问题以及推动中国司法的进程作出了应有的贡献。从这一意义上而言，中国在经历了长期探索且花费了巨大的人力、物力、财力方成功塑造的程序节奏清楚、职责分工明晰的立案庭，不能轻易地被废弃。如果我们果真将立案庭废弃，让其彻底退出历史的舞台，那岂不是对之前“立审分立”司法改革的否定？岂不是又重新回到了当年“立审不分”的历史老路？更何况，由上述当下中国立案庭功能的梳理发现，其并非仅仅具有审查过滤功能，还具有案件分流、纠纷化解以及诉讼服务功能。如果真的取消了立案庭，那么立案庭的其他功能特别是案件分流以及诉讼服务功能等将由何者承担？是否还应再建立其他机构来承担这些职能？

(二)立案庭改造的具体路径

1.立案庭功能的再定位 

第一，弱化审查过滤功能。在实行立案登记的背景下，立案庭未来还应进一步降低审查的标准，进一步弱化其审查过滤的功能，真正实现“立案登记”的本意；

第二，弱化纠纷解决功能。应当弱化甚至取消立案庭法官进行的调解。当然，其可以积极从事诉调对接，将案件交给非诉组织进行调解等；

第三，强化案件分流功能。立案庭更应积极发挥案件分流功能。就立案庭对内分流而言，当前最为关键的就在于如何进一步深化繁简分流机制，实现简案快审、繁案精审，在保障审判公正前提下提升审判效率。就立案庭对外分流而言，一是每一个法院立案庭都应当建立与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等对接的机制。在立案之前，基于当事人的同意，由这些机构和行业对案件进行调解或仲裁；二是立法应规定对于小额诉讼案件、家庭以及邻里纠纷等案件的非诉调解前置，只有在这些案件经过人民调解、行政调解或行业调解之后方能到法院起诉，否则一律不予受理。以此缓解法院案件增长的压力；

第四，强化诉讼服务功能。我国立案庭未来应当牢固树立“大服务”理念，进一步深化服务内容、增加服务方式、更新服务手段、扩张服务功能。一是将法院有关对当事人服务的所有职能都整合至立案庭，建立“一站式综合诉讼中心”；二是落实诉讼服务内容，让各项诉讼服务落到实处；三是优化诉讼服务的职能，诸如让网上立案更便捷、借鉴“110”系统可建立直拨的“12368”诉讼服务热线等。

2.立案庭审查内容之重塑

既然对立案庭的功能重新进行了定位，那么是否还需要对其审查的内容也进行相应调整或改造？对此的回答是肯定的。一是从立案登记制的应然性要求出发，立案庭对于当事人起诉的审查更多应为程序性和形式上的审查；二是我国对当事人起诉要件的审查建构了双重机制，不仅在立案阶段严格审查，而且在审判阶段还要审查/审理。但是这种对于程序功能完全相同的制度的重复设置无异于叠床架屋，与程序的经济性相悖，浪费程序资源。对此，有两种思路：一是立案庭继续对诉状的适格性以及起诉要件的适格性等进行审查，但是将起诉要件中与实体有关的内容诸如当事人是否适格等切割给审判庭。立案庭仅审查诉状适格性以及起诉要件中程序性内容，与之有关的实体性内容都由审判庭在审判过程中审查或审理。即审判庭仅审理实体性问题，与程序性有关的内容不再审查或审理。二是立案庭不再审查起诉要件的适格性，仅审查诉状的适格性以及是否缴纳诉讼费用，至于当事人起诉是否符合法律规定，即是否符合起诉受理条件方面的审查，全部移交给审判庭审查/审理。

笔者更倾向于第二种思路，因为这一方案既保留了立案庭部分审查职能，也未打破“立审分立”原则，还有助于实现诉讼程序的经济性，且能彻底解决中国的“立案难”。为此，这一改革思路是未来我国对立案庭审查内容进行改革的最优方案。

本刊已发相关主题的文章还有：

1. 陆永棣: 《从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色》(2016年第2期)；

2. 薛刚凌: 《行政诉讼法修订基本问题之思考》(2014年第3期)；

3. 王洪祥、王守安: 《此案检察机关有无管辖权——兼谈刑事诉讼法中立案监督制度的完善》(1995年第2期) ；

4. 刘根菊: 《试论自诉案件立案的几个问题》(1991年第4期)；

等等。

文摘来源:《中国法学》2018年第4期

图片来源: 百度百科

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